La Constitution du 11 décembre 1990 a institué au Bénin un régime présidentiel, conférant au chef de l’État le double statut de président de la République et de chef du gouvernement. Pourtant, dans l’histoire récente du pays, plusieurs Premiers ministres ont été nommés, comme si la pratique avait emprunté au parlementarisme. Lionel Zinsou, entre juin 2015 et avril 2016, fut ainsi le quatrième titulaire du poste sous l’ère démocratique, après Nicéphore Soglo, Adrien Houngbédji et Pascal Koupaki.
La Conférence nationale et la naissance d’un Premier ministre
Tout commence le 28 février 1990, lors de la Conférence nationale souveraine, dans la salle du PLM Aledjo à Cotonou. La nuit est avancée, les participants épuisés, mais l’intensité du moment les maintient en éveil. Le général Mathieu Kérékou, alors chef de l’État, fait son entrée et prononce un discours qui restera dans les mémoires : il s’engage à mettre en œuvre toutes les décisions issues des assises. Parmi celles-ci, la désignation d’un Premier ministre de transition. Le choix se porte sur Nicéphore Soglo, ancien administrateur de la Banque mondiale.
« Nicéphore Soglo était le chef du gouvernement qu’il a formé à sa guise, en nommant les ministres de son choix. À la différence des Premiers ministres nommés en 1996, 2011 et 2015, qui n’avaient ni la compétence de former le gouvernement, ni celle de déterminer et de conduire la politique de l’État », analyse le professeur de droit constitutionnel Théodore Holo. Soglo demeure le seul Premier ministre à avoir exercé un véritable pouvoir exécutif, de mars 1990 à avril 1991, avant d’être élu président.
Le retour de Kérékou et le « cadeau » à Adrien Houngbédji
En 1996, Mathieu Kérékou revient au pouvoir après sa victoire à la présidentielle. Au cours de sa campagne à Porto-Novo, il fait une promesse aux Aïnonvis : « Si je suis élu, je nommerai votre fils Adrien Houngbédji au poste de Premier ministre », rappelle Maître Ibrahim David Salami, agrégé de droit public. Promesse tenue : Adrien Houngbédji est nommé le 9 avril 1996. Mais le poste s’avère largement symbolique. « Sur un plan constitutionnel et doctrinal, la nomination d’un Premier ministre dans un régime présidentiel comme celui en vigueur au Bénin, équivaut à une convention de la Constitution. C’est un accord politique d’interprétation, dans un sens non prévu par le pouvoir constituant originel », explique Ibrahim Salami. Théodore Holo complète : « Le Premier ministre est le chef du gouvernement dans un régime parlementaire comme en Grande-Bretagne, et dans un régime semi-présidentiel à l’instar de la France. Dans un régime présidentiel, le chef de l’État, élu au suffrage universel, est aussi le chef du gouvernement, comme aux États-Unis et au Bénin. »
Houngbédji, réduit au rôle de coordinateur et porte-parole, finit par démissionner en avril 1998, entraînant avec lui les ministres issus du PRD. Le décret de sa nomination avait d’ailleurs été attaqué devant la Cour constitutionnelle. « La Cour, présidée par Élisabeth Pognon, a débouté les requérants, considérant que la création du poste n’était pas contraire à la Constitution, dès lors que le Premier ministre n’était pas chef du gouvernement », se souvient Salami.
Boni Yayi et la résurgence du poste
Fort de cette jurisprudence, le président Boni Yayi nomme à son tour deux Premiers ministres. En 2011, il choisit Pascal Irénée Koupaki. Fidèle parmi les fidèles, ancien directeur adjoint du cabinet d’Alassane Ouattara en Côte d’Ivoire et ex-directeur de cabinet d’Adrien Houngbédji, Koupaki se voit confier la coordination de l’action gouvernementale, le suivi des privatisations et l’évaluation des politiques publiques. En mai 2011, le décret de nomination est signé. «Comme Adrien Houngbédji auparavant, le Premier ministre Pascal Koupaki est chargé de la coordination de l’action gouvernementale », précise le professeur Holo, qui note toutefois que ses prérogatives étaient un peu plus étendues.