La création du Sénat béninois ouvre une nouvelle page dans l’histoire institutionnelle du pays. Mais derrière les débats sur le nombre de sénateurs, leur mode de désignation ou encore les pouvoirs de cette nouvelle chambre, une question plus cruciale mérite d’être posée : pourquoi la Constitution accorde-t-elle une place de droit aux anciens présidents de la Cour constitutionnelle, tout en laissant à l’écart les anciens présidents de la Cour suprême ?
La question n’est pas anodine. Elle touche à la conception même du Sénat et à la philosophie qui a présidé à sa création. L’article 113-3 de la Constitution révisée est sans ambiguïté. Le Sénat est composé de membres de droit et de membres désignés. Sont membres de droit les anciens présidents de la République élus, les anciens présidents de l’Assemblée nationale élus ayant exercé au moins la moitié de leur mandat et les anciens présidents de la Cour constitutionnelle élus ayant exercé au moins la moitié de leur mandat. La Cour suprême, elle, n’apparaît nulle part dans cette liste. Ce choix n’est évidemment pas illégal : c’est la Constitution elle-même qui l’établit. Mais il peut être interrogé politiquement et intellectuellement.
Deux hautes juridictions, deux traitements
La Cour constitutionnelle et la Cour suprême ne jouent pas le même rôle. La première est le juge de la Constitution et intervient notamment dans le contrôle de constitutionnalité ainsi que dans certaines matières électorales. La seconde est la plus haute juridiction de l’ordre judiciaire et administratif. Elles sont donc différentes par leurs compétences, mais toutes deux occupent une place éminente dans l’architecture institutionnelle béninoise. Dès lors, pourquoi considérer que l’expérience d’un ancien président de la Cour constitutionnelle justifie automatiquement une présence au Sénat, alors que celle d’un ancien président de la Cour suprême ne le justifie pas ?
Le paradoxe apparaît d’autant plus nettement que le Sénat n’est pas une chambre parlementaire ordinaire. La Constitution lui confère notamment un rôle particulier dans l’examen des lois constitutionnelles et électorales. Ces textes doivent être soumis à son approbation avant leur promulgation. Le Sénat peut également demander une seconde délibération de certaines lois adoptées par l’Assemblée nationale. Dans une telle institution, l’expérience d’anciens responsables ayant consacré une grande partie de leur carrière au droit et au fonctionnement de l’État pourrait sembler naturellement précieuse.
L’argument de « l’expérience » suffit-il ?
Le gouvernement a justement défendu la présence des anciens présidents de la République, de l’Assemblée nationale et de la Cour constitutionnelle au nom de l’expérience, de la continuité institutionnelle et de la valorisation des compétences acquises au sommet de l’État.
L’argument peut s’entendre. Un ancien président de la Cour constitutionnelle connaît les mécanismes de la Constitution, les rapports entre les institutions et les subtilités du contentieux électoral. Son expérience peut donc être utile à une chambre appelée à jouer un rôle dans la régulation de la vie publique. Mais cet argument produit immédiatement une autre question : si l’expérience institutionnelle est le critère, pourquoi s’arrêter aux portes de la Cour suprême ?
Un ancien président de cette juridiction possède lui aussi une expérience exceptionnelle du fonctionnement de l’État. Il a dirigé la plus haute juridiction de l’ordre judiciaire et administratif, côtoyé les questions de droit public, de responsabilité administrative, de libertés publiques et, selon les périodes, les problématiques liées au contentieux électoral. On peut donc difficilement soutenir que l’expérience d’un ancien président de la Cour constitutionnelle serait, par nature, utile au Sénat, tandis que celle d’un ancien président de la Cour suprême ne le serait pas.
Une chambre des « sages » qui ne l’est pas tout à fait
C’est peut-être ici que se trouve le véritable sujet. Le Sénat béninois semble avoir été pensé, au moins en partie, comme une institution de mémoire, d’expérience et de continuité. Sa composition actuelle confirme cette orientation : aux côtés des personnalités désignées figurent des anciens chefs de l’État, d’anciens présidents de l’Assemblée nationale et d’anciens présidents de la Cour constitutionnelle. Mais cette logique de « sagesse institutionnelle » apparaît sélective. Pourquoi la mémoire de l’exécutif est-elle représentée ? Pourquoi celle du Parlement ? Pourquoi celle de la juridiction constitutionnelle ? Et pourquoi pas celle de la juridiction suprême de droit commun ?
La question devient encore plus intéressante lorsqu’on observe que l’ancien président de la Cour suprême, Ousmane Batoko, figure bien parmi les personnalités appelées à siéger au Sénat, mais au titre des membres désignés et non en raison de son ancienne fonction juridictionnelle. Cette nuance est essentielle. Elle signifie que l’expérience d’un ancien président de la Cour suprême peut être jugée suffisamment importante pour justifier sa présence au Sénat, mais pas suffisamment spécifique pour lui conférer un droit automatique à y siéger.
Un choix politique derrière une apparence juridique
Il serait excessif d’en déduire une quelconque hiérarchie entre les deux juridictions. La Constitution béninoise ne dit pas que la Cour constitutionnelle serait supérieure à la Cour suprême. Elle organise leurs compétences respectives. Il faut donc chercher ailleurs la raison de cette différence de traitement. Le constituant a peut-être voulu privilégier l’expérience directement liée à la Constitution, parce que le Sénat est appelé à jouer un rôle particulier dans la protection de l’ordre institutionnel et dans la transmission du pouvoir d’État. La présence des anciens présidents de la Cour constitutionnelle pourrait alors être comprise comme une forme de prolongement de cette expertise. Mais si tel était le raisonnement, il aurait gagné à être explicité.
Car une Constitution n’est pas seulement un ensemble de règles : elle produit aussi des symboles. En choisissant de faire des anciens présidents de la Cour constitutionnelle des sénateurs de droit, tout en ne réservant pas le même traitement aux anciens présidents de la Cour suprême, le constituant établit nécessairement une distinction. Cette distinction mérite d’être assumée, expliquée et débattue.
Une anomalie ou un choix assumé ?
Il ne s’agit donc pas de dire que le Sénat serait juridiquement incomplet parce qu’il ne compte pas d’anciens présidents de la Cour suprême parmi ses membres de droit. La Constitution ne l’exige pas. La vraie interrogation est différente : la logique qui a conduit à sélectionner certaines expériences institutionnelles et à en exclure d’autres est-elle suffisamment cohérente? Si le Sénat est une chambre de représentation politique, la distinction peut se défendre : le constituant était libre de déterminer les catégories de personnalités appelées à y siéger. Mais si le Sénat est aussi présenté comme une chambre d’expérience, de sagesse et de continuité républicaine, l’absence de la Cour suprême devient plus difficile à expliquer.
MOUFTAOU BADAROU