Souvent méconnue du grand public, la justice administrative joue pourtant un rôle central dans l’équilibre institutionnel et la protection des citoyens face à l’administration. Dans cet entretien, Me Ibrahim David Salami, président de la chambre administrative de la Cour suprême, explique le fonctionnement de son institution, analyse les contentieux les plus fréquents et éclaire sur les enjeux de légalité, de responsabilité et de transparence qui structurent aujourd’hui l’action publique au Bénin.
Propos recueillis par MARIUS DE DRAVO
L’échiquier politique Afrique : Monsieur le président de la chambre administrative de la Cour suprême, quels sont aujourd’hui les types de contentieux les plus fréquemment portés devant votre juridiction et que révèlent-ils du fonctionnement de l’administration publique béninoise ?
IDS : Il convient d’abord de rappeler que, depuis 2017, les chambres administratives des juridictions du fond sont devenues opérationnelles. Il existe désormais des chambres administratives au niveau des tribunaux, des cours d’appel ainsi qu’au niveau de la Cour suprême du Bénin. Devenue juridiction de cassation en matière administrative, la chambre administrative de la Cour suprême ne connaît, en premier et dernier ressort, que des recours dirigés contre les décisions prises en Conseil des ministres, ainsi que contre les actes du Président de la République faisant grief (article 34 de la loi n° 2022-10 du 27 juin 2022 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour suprême).
Elle connaît également, en qualité de juge d’appel, des décisions rendues en premier ressort par les organismes administratifs à caractère juridictionnel ou par toute autorité administrative indépendante prenant des décisions à caractère juridictionnel (article 35 de la même loi).
Aujourd’hui, au niveau de la Cour suprême, le contentieux des marchés publics constitue l’une des matières les plus fréquemment examinées par le juge administratif. Au niveau des juridictions du fond, l’expérience antérieure à 2017 a montré que le contentieux de la fonction publique était le plus abondant, tendance qui semble s’être maintenue.
De manière générale, les requérants contestent la validité des décisions prises par l’administration. Le volume élevé de ces contentieux révèle que de nombreux actes administratifs présentent des fragilités juridiques, notamment des erreurs de procédure ; un défaut ou une insuffisance de motivation ; un dépassement ou un excès de pouvoir ; des interprétations divergentes des textes, notamment en matière de marchés publics.
Il faut savoir que les actes relatifs à la carrière des agents publics, y compris des policiers et militaires (avancement, sanctions disciplinaires, mise à la retraite), font également l’objet de contestations régulières.
Ces différents contentieux traduisent une administration en mutation, confrontée à une exigence croissante de légalité, de transparence et de rigueur procédurale.
Pourquoi la chambre administrative demeure-t-elle l’une des juridictions les moins connues du grand public ?
Plusieurs facteurs expliquent cette relative méconnaissance. A commencer par la technicité du contentieux administratif. Le contentieux administratif repose sur des notions juridiques complexes : excès de pouvoir, détournement de pouvoir, contrôle de légalité, responsabilité administrative, etc. Contrairement au droit pénal (vol, homicide) ou au droit civil (divorce, succession), il implique souvent l’État ou une autorité administrative ; mobilise un vocabulaire juridique technique ; nécessite fréquemment l’assistance d’un avocat spécialisé. Cette technicité contribue à instaurer une certaine distance entre la juridiction administrative et le citoyen ordinaire.
Il y a ensuite le fait que le travail de la chambre administrative est peu médiatisé. Les décisions pénales spectaculaires ou les grandes affaires politiques attirent davantage l’attention des médias. En revanche, les décisions administratives sont rarement mises en scène publiquement ; concernent souvent des questions procédurales et ne donnent pas lieu à des audiences fortement médiatisées. Même lorsque les affaires portent sur des sujets sensibles (marchés publics, élections, nominations), l’attention médiatique tend à se concentrer davantage sur l’enjeu politique que sur la dimension juridictionnelle.
S’agissant de l’insuffisance du réflexe contentieux, il faut noter que beaucoup de citoyens : ignorent qu’ils peuvent contester une décision administrative ; pensent que l’administration est «intouchable » ; méconnaissent les délais et les conditions de recours. Cela réduit mécaniquement la visibilité sociale de la juridiction administrative.
Donc, le citoyen béninois n’a pas vraiment pas le réflexe du recours administratif ?
Aux termes de l’article 827 de la loi n° 2008-07 du 28 février 2011 portant Code de procédure civile, commerciale, sociale, administrative et des comptes, modifiée et complétée par les lois n° 2016-16 du 28 juillet 2016 et n° 2020-08 du 23 avril 2020, « le délai de recours pour excès de pouvoir est de deux mois. Avant de se pourvoir contre une décision individuelle, les intéressés doivent présenter un recours hiérarchique ou gracieux tendant à faire rapporter ladite décision. Le silence gardé pendant plus de deux mois par l’autorité compétente saisie d’un recours hiérarchique ou gracieux vaut décision de rejet. »
Ces dispositions précisent les conditions d’exercice du recours administratif préalable. S’agissant du réflexe du recours administratif par les citoyens, la réponse appelle une appréciation nuancée : les recours introduits avec l’assistance d’un avocat respectent généralement les exigences relatives au recours administratif préalable, lorsqu’il est obligatoire.
En revanche, certains justiciables qui agissent sans conseil juridique peuvent se méprendre sur la nécessité d’un recours administratif préalable, et sur la nature des décisions pouvant être directement déférées au juge administratif.
On ne peut donc pas affirmer que le réflexe du recours administratif soit pleinement intégré par le citoyen béninois. Une progression notable est observée dans les milieux juridiques et administratifs, mais la méconnaissance persiste au sein du grand public.
Quels sont les recours les plus courants contre l’État ou les collectivités territoriales ?
En droit administratif béninois, les recours les plus fréquents sont : le recours pour excès de pouvoir (REP) : il tend à l’annulation d’un acte administratif unilatéral illégal (décret, arrêté, décision individuelle, sanction disciplinaire, nomination, retrait d’agrément, etc.) ; le recours de plein contentieux (recours indemnitaire) : il vise à engager la responsabilité de l’administration afin d’obtenir réparation d’un préjudice ; les recours en matière foncière : contestation d’attribution ou de retrait de parcelles, opérations de lotissement, retrait irrégulier d’actes de propriété ; les recours en matière de fonction publique : avancement, reconstitution de carrière, mise à la retraite, sanctions disciplinaires ; le contentieux électoral, notamment les contestations relatives aux décisions de la Commission électorale nationale autonome et aux résultats électoraux.
Ainsi, les erreurs administratives les plus fréquentes relèvent de l’incompétence de l’auteur de l’acte ; du défaut ou insuffisance de motivation ; de la violation des règles de procédure du détournement de pouvoir ; de l’erreur de droit ; de l’erreur manifeste d’appréciation ; et des Irrégularités foncières (double attribution, retrait sans respect du contradictoire, non-respect des plans de lotissement).
Finalement, en quoi la chambre administrative contribue-t-elle à la consolidation de l’État de droit ?
La chambre administrative constitue un pilier essentiel de l’État de droit. Par le contrôle de légalité, la protection des droits fondamentaux, la sanction des irrégularités et l’engagement de la responsabilité administrative, elle encadre juridiquement l’action publique ; protège les citoyens contre l’arbitraire ; et favorise une administration plus rigoureuse, transparente et responsable. Et à travers le recours pour excès de pouvoir, le contrôle de la légalité externe et interne des actes et l’annulation des décisions illégales, elle assure la soumission de l’administration à la Constitution, aux lois et aux règlements.
La juridiction peut également reconnaître la responsabilité administrative (faute de service, faute lourde, responsabilité sans faute) et ouvrir droit à indemnisation.
En tant que juridiction suprême de l’ordre administratif, la Cour suprême du Bénin harmonise l’interprétation des normes, dégage des principes généraux du droit et renforce la cohérence de l’action administrative, contribuant ainsi à la stabilité institutionnelle.
Pourquoi la justice administrative est-elle perçue comme lente ?
La perception de lenteur n’est pas propre au Bénin. Elle s’explique par plusieurs facteurs. ll y a d’abord les causes structurelles et procédurales : insuffisance de magistrats spécialisés ; personnel de greffe limité ; moyens logistiques et numériques encore en développement ; caractère essentiellement écrit de la procédure (échanges successifs de mémoires) ; réponses tardives de l’administration ; engorgement des rôles, notamment au tribunal de Cotonou. On pourra pallier cette lenteur par le recrutement de magistrats spécialisés ; la formation continue en droit administratif ; le renforcement des greffes ; la dématérialisation des procédures (dépôt électronique, communication numérique, suivi en ligne des dossiers).
Il convient de souligner que la lenteur n’est pas nécessairement synonyme d’inefficacité : elle résulte souvent d’une surcharge structurelle combinée à une procédure écrite exigeante.
Quel rôle joue la jurisprudence dans l’amélioration des pratiques administratives ?
La jurisprudence administrative constitue un instrument de régulation ; un guide pour l’action administrative ; et un mécanisme de prévention des contentieux.
Elle précise le sens des textes et en fixe la portée, notamment dans des domaines sensibles tels que les marchés publics ; la fonction publique ; le contentieux électoral ; les nominations et sanctions administratives. Elle encadre l’exercice du pouvoir discrétionnaire en rappelant qu’il ne doit pas être arbitraire ; doit respecter l’intérêt général ; doit être exercé conformément aux principes généraux du droit.
Somme toute, la jurisprudence impose également le respect du principe du contradictoire ; des droits de la défense ; de l’obligation de motivation ; et des délais procéduraux. Elle exerce ainsi un effet préventif et dissuasif, contribuant à la sécurisation juridique des actes administratifs.
Quel message pourriez-vous adresser aux citoyens, aux agents publics et aux décideurs politiques ?
Le respect du droit administratif et le recours au juge administratif constituent le socle de l’État de droit et la garantie d’une gouvernance responsable.
Aux citoyens, je puis assurer que le droit administratif est un bouclier contre l’arbitraire. Saisir le juge administratif, ce n’est pas s’opposer à l’État, mais participer à l’équilibre des pouvoirs.
Je voudrais rappeler aux agents publics que le respect des règles constitue autant une protection qu’une obligation. Motiver les décisions et respecter les procédures sécurisent l’action administrative.
Quant aux décideurs politiques, ils sont censés savoir que le droit administratif constitue un cadre de stabilité et de prévisibilité, et qu’une décision juridiquement solide est une décision politiquement durable. En définitive, le respect du droit administratif est une responsabilité partagée : il protège les citoyens, encadre l’administration et renforce la démocratie.